观察员手记

    新探健康发展研究中心 吴宜群
    2008年11月

    满怀希望

    2008年11月17日，世界卫生组织《烟草控制框架公约》第3次缔约方会议在南非德班举行。中国代表团由工信部一位副司长为团长，成员包括国家烟草专卖局（即中国烟草总公司）、外交部、财政部、卫生部及香港、澳门等各方代表共17人。中国作为缔约方，在《烟草控制框架公约》制定过程中曾起过积极的作用。据参加缔约谈判的当事人告知，中央领导当时曾明确指示要积极促成《公约》的签订。中国的态度，给国际社会留下过很好的印象。我能有机会旁听这次会议，希望将延续先前的美好，因为就在今年，温家宝总理 “绝不能以牺牲人的健康和生命换取企业的利益和经济发展”的名言，外国朋友听后也为之动容。一位友人同我谈到控烟时，从皮夹中拿出一张卡片给我看，表示十分赞赏。卡片上抄录的便是温总理的这句名言。

    感受冷落

    11月18日，中国代表参加了西太区的协调会，讨论关于《公约》5.3条实施准则草案。5.3条的内容是关于防止制定同烟草控制相关的公共卫生政策时，受烟草业的商业和其他既得利益的影响。这一点，在《公约》缔约之际，已得到所有缔约国的赞同，在中国人大常委会批准《公约》时又得到中国最高权力机关的确认。  

    这次会议提交讨论通过的，是为实施5.3条拟定的准则。这些准则是为保障5.3条得到正确的实行。譬如，准则指出，“烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本的和无法和解的冲突”。因此，“在处理与烟草业或那些促进烟草业利益者的关系时，缔约方应该负起责任并应保持透明”，“由于烟草业的产品是致命的，不应给予激励措施，使其建立或开展业务”等等。此外，还有不应允许任何受雇于烟草业或任何促进烟草业利益的实体的人员出任烟草控制、公共卫生政策的任何政府机构、委员会或顾问小组成员等建议。

    按说，这些原则和建议，只是《公约》5.3条的细化。不想，中国一位来自国家烟草专卖局的女士代表中国表态，说：“经过对5.3条实施准则草案认真研究后，我们发现其中一些条款对于中国国情不太适应，因为众所周知，中国的烟草100% 是国营企业，而且我们认为其中的一些条款已经超出了公共卫生政策的范围，所以，5.3 条现有的准则草案如果在中国执行的话，我们将会感觉非常困难。”谁都知道，中国的国家烟草专卖局就是烟草总公司。5.3条就是为了防止在制定与控烟相关的公共卫生政策时受到来自烟草企业的干扰。让一个烟草公司的雇员来代表中国政府反对5.3条的实施准则，这样的安排本已大为不妥，加上她反对的理由也令人难于索解，为什么因为中国100%烟草企业是国有，就难于执行呢？国有烟草企业生产的也是烟草，国有企业生产的烟草同样有害，而国有烟草公司的利益同公共卫生政策之间业同样存在根本的和无法和解的冲突！难道只是因为它是“国有企业”，就可以干扰控烟公共卫生政策的制定？难道在控烟问题上对国有烟草企业就要网开一面？这番没有理由、确有原因、很难让人理解的发言，令各国代表大为惊讶，因为这样的发言明显代表的不是中国政府的立场而是烟草企业的立场。中国的烟草企业始终在干扰《框架公约》的实施，要他们执行5•3条，确实“非常困难”，但对签署《公约》的中国政府而言，排除烟草企业的干扰，应当没有什么困难。后来的发言者没有一个对此表示理解或支持。那位发言的代表一定感受到一种难堪的冷落。最后，因中国代表团骤然改变态度而通过的实施准则指出：“烟草业可能由政府所有、非政府所有、或者两者兼而有之。这些准则适用于任何烟草业，无论其所有形式。”

    5.3条准则的通过，无疑使中国烟草企业倍感失落，因为准则规定：“缔约方应保证国有烟草公司的代表不能成为代表团的任何一部分成员,参加缔约方会议,其下属机构或任何其它根据缔约方会议决定成立机构的任何会议。”今后至少在国际上，中国烟草总公司（即国家烟草专卖局）的代表将无缘再参与《框架公约》缔约方的任何会议。受烟草企业的牵累，工信部也将难于派出代表，因为烟草总公司由它管辖，烟草总公司的总经理是该部领导成员，而烟草生产计划也由该部制定，属于“促进烟草业利益者”。

      遭遇嘲笑

      11月18日下午，中国代表对《公约》11条（烟草制品的包装和标签）的实施准则草案表态。我知道，在这次会议之前，国内关于中国烟草制品包装上的警示标识，已经有过热烈的争论。由中国烟草专卖局（即烟草总公司）主导制定的有关《规定》，遭到了公共卫生专家的强烈反对和质疑。他们认为，《规定》违背了《烟草控制框架公约》的基本精神，警示标识既不清晰又不醒目，不能起到警示的作用。公共卫生专家依据中国烟草公司有关对策的内部研究报告指出，这样的《规定》是烟草企业久已蓄谋淡化、消解警示标识作用的结果。他们上书有关部门，要求立即停止这一《规定》的执行，改由公共卫生专家为主导，重新制定有关规定。由于有这个前因，我期待中国代表在这个问题上能够接受国内专家们的意见，在会议发言中有较好的表现。没想到的是，中国代表的发言竟反对实施准则中关于使用图像警示标识及其他一系列强化警示标识作用的规定。

      代表中国发言的代表来自外交部。他似乎对国内关于烟草包装警示标识的争论一无所知。他的发言十分离奇。他说：“我们并不反对使用图形警示标识，但在国内有一些操作上的具体困难，这困难不涉及到法律和行政，也不涉及到健康，而是涉及到文化和民族感情。在中国生产的所有卷烟上的图案代表中国最重要的文化，名山大川，具有历史文化的积淀，也有风景名胜的写照，很难想象在这优美神圣的字眼上，放上难看的图片。这是对广大公众的污辱和不尊重。目前出口的卷烟上打上了类似图，在国内已引起反感，群众向立法机关反映问题，我们不得不重新审视图片问题。 从法律上，健康上我们不反对，但从民族感情和文化基础上有保留意见。”

      讨论警语标识，本来就是为了公众健康，怎么能不涉及健康呢？不涉及健康而侈谈烟草包装上的警语标识，岂非偷梁换柱？公众的健康和烟包上的风景图片孰轻孰重，稍知中国政府“以人为本”施政理念的人都应当能够权衡，怎么能在国际会议的场合这样振振有辞地公然作违背政府施政理念的发言？何况，在有害的卷烟上印上“中国最重要的文化”，“名山大川”，把这些“历史文化积淀”同危害人民健康的烟草联系起来，岂不更是“对广大公众的侮辱和不尊重”？他的发言引发了会场上一片嘘声。为此，在近200人参加的非政府组织会议上，一致决定授予中国“烟灰缸奖”。会议简报上登载了授奖原因： 因其嘲笑公约第11条准则，宁要漂亮的烟盒，不要公民的健康。同时在简报上登载了题为“软弱的健康警示出现在中国的烟盒包装上”的署名文章，批评中国近日出台的新卷烟包装警示标识不符合公约精神。

      中国代表的发言遭遇嘲笑，令我伤感，犹令我伤感的是这位代表竟不顾事实，编造民意。明明因为中国出口卷烟有鲜明的图像警示标识而国内的没有，招致了公众的不满，他们反对这种“内外有别”，认为中国人的健康和生命，同外国人一样应该受到保护和尊重，因此国内销售的卷烟也应有清晰、明确的警示图形。怎么到了这位代表嘴里竟成了“放上难看的图片，这是对广大公众的污辱和不尊重”？明明在今年“两会”上，代表、委员认为一些庄严、神圣的名称不宜作为有害烟草的品牌，怎么成了“目前出口的卷烟上打上了类似图，在国内已引起反感”？我所受到的教育，形成了一种信念，即在国际会议中，中国始终坚持正义，始终尊重事实。没料到这种信念在德班也遭遇了嘲弄——被我自己祖国代表的发言所嘲弄。

    不智的恼怒

    参加会议的非政府组织发给中国代表“烟灰缸奖”，似乎惹怒了代表团。于是在西太区区域会上，中国代表团对NGO发出了“逐客令”。他们说，NGO参加的规模和范围越来越大，在一定程度上干扰了会议的正常进行。我们请主席团和主席认真考虑，对限制NGO参加会议的规模和范围作出明确界定。不想，这种不智的恼怒遭到其他国家的一致反击。他们提醒中国代表团，《烟草控烟框架公约》的序言中明确指出了不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构，对国家和国际烟草控制努力的特殊贡献，及其参与国家和国际烟草控制努力的极端重要性。由于得不到与会国家的支持，“逐客令”只得作罢。但是这种不深自反省而迁怒于人做法，却失去了中国政府虚怀若谷的泱泱大国之风。这也令人引为憾事。

    控烟遭遇严冬

    几天的会议终于落幕，由于中国代表团最终的转变，三项实施准则都得以通过。这一顺从绝大多数国家（主体是发展中国家）意愿的抉择，没有令中国失分到底，算是万幸。但已经造成的令人遗憾的印象恐怕一时难于消除了。

    24小时的归程，心情一直难以平静。促成《烟草控制框架公约》是中央政府的意愿。全国人大批准《公约》表明中国最高权力机关对控烟的认同。当公约生效时，有媒体采访中国控烟专家杨功焕教授。她很兴奋地说，这是中国烟草控制的里程碑，标志着中国的烟草控制从专家行为转变为政府行为。和杨教授一样，很多人都盼望中国的烟草控制能有更快的进展，因为由烟草导致的健康问题、包括肺癌、脑卒中、冠心病等的死亡人数正快速上升。烟草企业不断吹嘘烟草带来的税收，但闭口不谈由烟草带来的疾病所造成的巨大医疗费用和社会负担。鼠目寸光的政治家只看眼下的功利，而有远见的政治家则懂得，牺牲人的健康和生命，损耗的是国家和民族的元气。元气大伤将把大量经济积累消耗到本可避免的疾病负担中去。我想，中央政府促成《烟草控制框架公约》的初衷，当是有见于此。

      然而，履约的行动令人失望。造成这样局面的主要原因就是烟草专卖局（即烟草总公司）主导了中国的控烟。中国控烟履约的第一项实质性工作，就是在2009年1月8日之前，印制新的烟标。2008年4月烟草专卖局发布了有关新烟标的若干规定。这个《规定》的基本精神不是要明确、醒目和清晰地警告吸烟者烟草的严重危害，而是用相近的颜色、极小的字号、毫无变化的内容和毫无冲击力的形式，消解警示标识的警示作用，同《烟草控制框架公约》精神背道而驰，与其他国家（包括发展中国家）以及我国香港特区所采取的措施相比差距甚大。就是同中国出口的卷烟相比，也完全是两个标准。只要对照烟草公司关于应对《框架公约》的策略，就可以看出，这个《规定》完全反映着烟草公司的意志。这次德班会议上中国代表关于警示标识的发言，依然是烟草公司的一贯立场而不是控烟的立场。为什么其它缔约国的政府能以人民健康为重，按照框架公约的要求来设计烟盒上的健康警语而中国做不到？原因就在于中国政府主管烟草企业的部门（国家烟草专卖局）就是中国烟草总公司。由烟草专卖局来控烟，无异与虎谋皮。中国履行《烟草控制框架公约》协调机构，原本是是由国家发改委牵头，各个方面在控烟履约方面还都有一定的发言权，不是专卖局一家可以说了算的。今年成立工信部后，烟草专卖局归属工信部管理，履约协调机构也转由工信部牵头，而国家烟草专卖局局长、中国烟草总公司经理姜成康就是工信部党组成员。让烟草公司来牵头履行《烟草控制框架公约》会有什么结果，不问可知。中国代表在德班会议的表现，就是烟草公司主导控烟后的第一次表演。

      尽管德班会议通过了5.3条实施准则，强调烟草企业和促进烟草业利益的机构不得干预有关控烟公共卫生政策的制定，尽管中国烟草公司已经无缘再参加框架公约缔约方的任何会议，但5.3条在国内究竟能在多大程度上得以实行，还是很大的疑问，如果体制上的障碍不加清除，烟草公司的干扰将无法消除。原本对中国控烟前景乐观的控烟专家杨功焕教授，这次归来表示：中国控烟正遭遇严冬。但她依旧期望着严冬过后的春天。毕竟在21世纪的今天，控烟已成国际潮流。中国的控烟是全世界烟草控制的一部分。165个国家都在积极执行烟草控制公约，中国能自外于世界控烟的主流吗？中国绝大多数人对烟草危害的认识正在不断加深，最近期间，中国的癌症研究专家、心血管病研究专家、呼吸疾病研究专家轮番呼吁控烟，足见中国的烟害已经到了令人无法容忍的地步。中国的政治家若是真的以民为本，若是真的关怀人民的健康，就绝不能不正视现实，也决不能任由烟草公司干扰控烟的进程。    

     冬天到了，春天还会远吗？