把脉“控烟”难局

由于烟草业涉及多个部门及地方政府切身利益，控烟往往流于形式。

卫生部最近首次发布《中国吸烟危害健康报告》称，我国吸烟人群逾3亿人，约占全球吸烟者总数的1/3。另有约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟的危害，每年因吸烟相关疾病所致死亡人数超过100万。

在7月12日在北京召开的“2012年中国控烟论坛”上，与会专家指出，如果不加以有效控烟，至2050年，中国每年因吸烟相关疾病所致死亡人数将突破300万。

按照中国于2003年11月10日与世界卫生组织签署的《烟草控制框架公约》，自2011年1月9日起，中国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

但至今，中国控烟现状仍不容乐观。

“在我国，烟草业干扰控烟的情况非常严重，最主要的原因就是国家烟草专卖局与中国烟草总公司政企不分。”中国法学会行政法研究会副会长、中国政法大学法学院教授刘莘接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说。

在刘莘看来，对于中国控烟，政企分开是法治的开端和延伸。只有切断政府与企业之间的利益链条，政府才能科学立法与严格执法，因为“烟草业的利益和公共卫生政策之间存在着根本且无法和解的冲突。”

公共场所吸烟“禁而不止”

8月10日中午，位于北京市大兴区黄村的一家餐馆里，尽管墙上挂着禁烟标志，但仍有几位客人旁若无人地“吞云吐雾”。

“小本生意主要靠回头客捧场，劝阻他们抽烟又怕得罪客人。不劝阻又担心部分不吸烟的客人流失。”这家餐馆老板为难地对本刊记者说，“还是睁只眼闭只眼算了，反正也没什么部门来查。”

这位餐馆老板的顾虑，正折射出中国控烟现状。按照卫生部的新规，公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。然而，在一些餐厅、网吧、游乐场等公共场所，极少有人出面有效劝阻吸烟者。

“从1950年以来，烟草的危害被大量科学事实所证实。”刘莘介绍，“1964年，美国政府发表有关烟草危害的卫生总监报告，这是第一次以政府的名义确认烟草的危害。而现在，控制烟草危害，是一个世界性课题。”

世界卫生组织(WHO)统计数字显示，全世界每年因吸烟死亡的人数高达600万，超过因艾滋病、结核、疟疾导致的死亡人数之和。其中，吸烟者死亡约540万，即平均每6秒钟有1个吸烟者死亡，现在吸烟者中将来会有一半死于吸烟相关疾病；因二手烟暴露所造成的非吸烟者年死亡人数约为60万。

中国疾控中心发布的《2011年中国控制吸烟报告》显示，中国每天有超过3000人死于吸烟导致的相关疾病。有一半的长期吸烟者是死亡于吸烟导致的相关疾病，比如心脏病、慢性肺病及癌症。

目前，烟草的巨大危害已成为多数国家的共识。2003年5月，世界卫生组织192个成员一致通过《烟草控制框架公约》，迄今已有172个缔约方。2003年11月10日，中国成为该公约第77个签约国。

在过去几年，中国做了大量控烟工作，不但积极推进无烟医院和无烟城市项目，而且还力推戒烟，目前已有4个城市开通了“12320”戒烟热线。

2011年5月1日，卫生部修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》正式实施，全国7大类28小类室内公共场所全面禁烟。2012年5月，卫生部发布了《中国吸烟危害健康报告》。该报告陈述了烟草使用的危害、说明了二手烟对健康的影响，强调了戒烟的重要性。

同时，有关禁烟的地方性法规纷纷出台。比如今年天津、哈尔滨正式实施“禁烟立法条例”，这是迄今为止，国内最符合《烟草控制框架公约》要求的两部法规，它要求室内公共场所百分之百禁止吸烟。

但从目前来看，中国控烟形势依然严峻，各种法规实施效果并不理想，控烟工作任重道远。

全国人大常委会委员、中国工程院院士、中华预防医学会会长王陇德认为，从总体来说，国民对吸烟危害的认识和控烟意识没有大的改变。“教师、医生吸烟率仍然很高，许多公务员还在办公大楼里吸烟。”

烟草业变相干扰控烟

7月18日，世卫组织总干事陈冯富珍在北京为中国卫生部部长陈竺颁发了世界无烟日总干事特别奖，以表彰陈竺和卫生部在控烟履约工作中取得的成绩。

“在当前中国控烟情况不容乐观的背景下，世卫组织把控烟奖颁给中国卫生部门主管官员，这是对中国控烟既有进展的鼓励，更是对未来中国控烟进一步发展的鞭策和激励。”上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授认为。

此前2008年11月，全球130多个国家在南非德班召开国际控烟大会。因控烟不力，中国被与会的200名全球NGO代表授予“脏烟灰缸”奖，“颁奖词”是：“宁要漂亮烟盒，不要公民健康。”

在控烟方面，中国控烟协会近年来勇气可嘉。2011年12月14日，中国控烟协会致信中国工程院，请求该院重新评估关于“降焦减害”研究成果。甚至有专家要求重新评估“烟草院士”谢剑平的院士资格。

2012年7月17日，中国控烟协会致函中国绿化基金会，建议其撤销今年6月5日在世界环保日上颁给中国烟草总公司的“2011年生态贡献奖”奖项，并在今后的评审中不再考虑烟草产业。

该致函中还指出，中国烟草总公司作为全球最大的卷烟生产商，每年卷烟纸消耗约为10万吨，而每生产1吨纸制品要用20棵大树，我国每年生产卷烟纸就需要消耗200万棵大树。

在多位受访专家看来，中国近年来控烟乏力，除了民众对烟草危害性认识不足外，主要还与烟草业变相阻挠控烟密切相关。

“中国烟草业采用淡化吸烟与二手烟危害的策略干扰烟草控制。”刘莘举例说，比如在烟草制品包装上，用烟草广告淡化烟草的健康危害，公开声明否定烟草烟雾的致死本质，否定烟草危害的科学基础。

“中国烟草业不但拒绝在烟包上使用图形警示，还出台违背公约精神的规定，明确表明坚持以我国国情执行卷烟包装警示，不采取图片或象形图形，但出口国外或港澳台地区销售时执行不同标准，都有图形警示。”刘莘说。

值得注意的是，中国烟草业还阻挠提高烟草税和价格，坚持重税“有害”说，并通过行业内部消化，增税不涨价，保持销售利润依然最大化。

据世界银行估计，烟草制品零售价格每提高10%，高收入国家的烟草消费量就会减少4%，中低收入国家会减少大约8%，吸烟率则会相应地降低一半。

“中国烟草业还鼓吹高档烟，并把高档香烟瞄准公务接待，推动特供烟、礼品烟等，渲染消费名烟是‘厅局级享受’，谋取最大利润。”刘莘举例说，“2011年，‘中华’等15种高档品牌总收入超过6000亿元，超过烟草业年总销售收入的60%。其利润比重可见一斑！”

“中国烟草业还变相利用赞助等形式促销，利用广场、公园、车船、飞机场、网络大做变相烟草广告。”刘莘说。

危害成本消解税收贡献

在多位受访专家看来，烟草业作为纳税大户，往往受到地方政府的重点扶持和保护，这无形中加大了控烟难度。

“在国家的税收贡献方面，烟草行业一直是全国的纳税大户，很长时间处于第一的位置，对国家财政作出了很大贡献，地方财政也受益。”刘莘说。

据统计数据显示，在2005年全国纳税排行榜上，烟草业100强贡献的税收达到1520多亿元，居各行业之首。整个烟草行业拥有5000亿元资产、6000万从业人员，每年给国家贡献近1/10的财政收入。

同时有研究表明，2005年吸烟导致140万人死亡，直接经济损失为1665.60亿元人民币，间接损失为861.11亿～1205.01亿元人民币，总经济损失近3000亿元人民币，约占GDP的1.5%。

当前，有不少人认为，烟草业上缴了大量税款，为经济作出了贡献。今年5月，卫生部部长对这一观点进行了驳斥。“实际上专家早有研究，烟草造成的经济损失已经超过了对税收所谓的贡献，在经济上是得不偿失的。更何况吸烟造成了患者、家庭、社会巨大的伤害，这是无法用金钱衡量的。”

对此，刘莘分析认为，烟草业对烟草种植者以及整个宏观经济而言，其全国平均经济利润为负。

而更大危害，将可能在未来显现。今年7月12日在北京举办的“2012年中国控烟论坛”上，中国疾病预防控制中心副主任、疾控中心控烟办公室主任梁晓峰警告说，中国吸烟产生的医疗费用和生产力损失正在逐年迅速增加，随着人口老龄化达到高峰，20年后将对医疗保险系统形成巨大压力。

梁晓峰说，与其他很多立竿见影影响健康的危险因素不同，因吸烟引发的疾病和死亡通常数年甚至数十年后方才显现。

一个现实是，中国政府也认识到烟草的巨大危害性，但对于控烟却始终处于纠结之中。

“烟草收入是很多地方政府的主要经济收入来源之一，而抽烟所带来的损害则无需政府直接买单。”北京大学经济学院李绍荣教授接受本刊记者采访时表示，“在这种情况下，出于地区利益考虑，地方政府对控烟也有抵触。”

“地方财政大部分都来自烟草。控烟就会严重影响地方财政，你让我的控烟积极性从何而来？”云南某市一位地方“一把手”对本刊记者直言。

政企分开是控烟突破口

多位受访专家认为，中国控烟乏力的深层次原因，是政企不分，从而导致烟草业处处钳制控烟进程。

“按照中国2008年公布的控烟机制，中国的控烟机制是由工信部、卫生部等八部委组成，工信部为组长单位。而烟草总公司以另外一个面目出现在这个控烟机制中——国家烟草专卖局。”刘莘说。

目前，国家烟草专卖局的主管单位为工信部。8月20日上午，本刊记者发函工信部，希望就控烟情况采访相关负责人，但截至23日18时30分发稿时，工信部并未给予任何回应。

在刘莘看来，国家烟草专卖局是国家控烟履约小组八部委之一，让与烟草业二位一体的烟草专卖局来负责并实施控制和减少烟草使用的政策与立法，对烟草业来说，是一项不可能完成的任务。

刘莘认为，国家烟草专卖局与中国烟草总公司实为“一班人马，两块牌子”，在控烟履约中，国家烟草专卖局作为烟草行业的主管行政机关，同时也是中国烟草总公司的“总经理”，反过来说，中国烟草总公司的“总经理”就是国家烟草专卖局的首长，中国烟草总公司手中实际上行使行政权力，只不过当它行使行政权力时，戴着国家烟草专卖局的“面具”。

“我国政企合一的烟草体制中，各级政府的烟草专卖局具有双重身份，既是政府行政机关执法者，又是烟草生产企业、销售等一系列经营活动的执行者，这两种身份是内在矛盾的，在利益面前就会舍弃行政机关执法者的身份，形成行政垄断。”刘莘说。

“烟草专卖局这种双重身份，实际上造成了这样一种怪现象：一手促进烟草制品的生产和销售，一手去控烟。”刘莘认为，“这种利益冲突导致烟草专卖局不可能真正实施控烟措施，相反在各种场合以各种方式阻碍控烟。”

“国家烟草专卖局与中国烟草总公司应尽快政企分开。中国烟草总公司只作为国有公司存在，切断二者在组织、人事和利益上的一切联系。”李绍荣说，“考虑到《烟草控制框架公约》本身是公共卫生条约，各国控烟履约又多由卫生行政部门负责，建议领导小组办公室设在卫生部。”

“应由卫生部牵头，联合相关部委，邀请社会有关各方参与，制定国家烟草控制中长期行动计划，明确各阶段烟草控制目标、措施，开展烟草控制的项目，减少烟草使用和被动吸烟。”李绍荣说。

在李绍荣看来，还应建立国家统一的烟草控制筹资机制，整合各相关方资源，为国家层面的跨部门跨行业的烟草控制活动提供资金支持。

“‘十二五’期间应采取有效措施，逐步将我国烟草制品税率提高到60%以上。建立税价联动机制，使税率的提高更直接地反映到零售价格上。”麻国安说。

在麻国安看来，修改后的《广告法》应明确写入“全面禁止烟草广告、促销和赞助”，或禁止所有烟草广告、促销和赞助。“国家工商行政管理局应撤销目前各地用烟草品牌冠名希望小学、广告牌及题词。”

麻国安建议，应由国家质检总局与卫生部制定《境内烟草制品包装标识办法》，在中国所有生产、销售的卷烟制品包装上，由政府下令强制印上符合《烟草控制框架公约》及其实施准则要求的图形警示。

全国人大常委会副委员长韩启德最近在“2012年中国控烟论坛”上披露，全国人大正在为控烟立法做积极准备，已派工作组赴各地调研控烟立法。

多为受访专家认为，无论是控烟立法、执法，最关键是要看政府的意识和意志。中国控烟虽在短期内会对经济产生一定影响，但只要各方面把大账算清楚，相信政企分开、立法控烟必然是最终的选择。(记者 李松)